探索基层治理 突破“小马拉大车”困境 ——关于枣林坪镇基层治理现状的研究

“基层强则国家强，基层安则国家安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”党的十八大以来，习近平总书记多次强调基层治理工作的重要性，提升基层治理能力和水平关键在基层党组织、在广大党员。习近平总书记强调，“加强基层党组织和基层政权。基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”本文以枣林坪镇基层治理情况为调查研究对象，通过实地走访、查阅资料，与镇村党员干部、群众进行座谈，深入了解枣林坪镇当前基层治理现状，发现存在的问题并进行了分析，提出破解基层治理的对策建议，形成调研报告如下。

一、枣林坪镇基层治理现状

近年来，枣林坪镇深入学习贯彻习近平总书记关于基层治理的重要论述和历次来陕考察时的重要讲话和重要指示精神。枣林坪镇党委、政府始终坚持以党建引领，以壮大村集体经济、加快群众致富为目标，细化工作任务，抓实抓好产业发展，逐步提升基层治理能力。

基层党组织建设情况。枣林坪镇设有25个党支部，其中村党支部23个、镇机关党支部1个、林下经济产业联合党支部1个。其党组织架构完备，党员人数呈稳定上升趋势。在日常工作和产业发展进程中，各党支部积极履行引领示范职能，通过开展多元化的党史学习教育活动，有效增强党员政治素养。同时，镇党委积极组织学习考察活动，提升党支部推动产业发展的能力，为乡村产业振兴注入强劲动力。在基层减负工作中，镇村两级党支部通过整治不规范挂牌、清理办公环境等措施提升工作效率，积极推动服务型政府建设。通过探索“党建+”模式，强化组织建设，提升党员素质，借助党员先锋岗、责任区等形式发挥党员模范带头作用，激发治理活力。但部分党支部仍呈现软弱涣散之态，组织力、凝聚力与战斗力匮乏，难以切实有效地贯彻落实各项政策，难以充分发挥基层党组织的战斗堡垒效用。

基层队伍现状。枣林坪镇镇政府现有干部70人，其中大学生退伍士兵34人，大多为包村干部，每人负责一至两项业务。相较于其他乡镇，枣林坪镇干部离家距离远且责任重，其工作生活状态类似住校生。自2021年5月起至今，干部流动数量达72名，居全县乡镇之首。其中，不少大学生退伍士兵工作约一年后便被借调或调离，甚至部分干部因工作地太远而无暇顾及家庭在枣林坪镇工作而选择辞职或调任。

产业发展现状。镇党委、政府秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，依据当地资源禀赋，大力发展红枣主产业，构建“枣园+”发展模式，推行“林上提质，林下增效，融合发展”战略。通过培育龙头企业，推动科技创新，促进产业结构升级，延伸产业链，提升价值链，为镇域经济、村集体经济发展以及群众增收创造有利条件。但由于受到农产品市场价格波动和自然灾害等不定因素的影响，给红枣产业带来了不确定性。在产业结构调整中，枣林坪镇依旧面临着诸多挑战。

民生保障现状。枣林坪镇地势复杂，沟壑纵横，地质条件差，素有“胶泥夹石泡，石山戴土帽”之称，雨季地质灾害频发。自2023年9月至今，多次发生落石现象，不过因沿黄公路过往车辆较少，尚未出现人员伤亡情况。2024年6月实施的沿黄线地质灾害隐患治理工程缓解了主要路段的隐患。镇内各村落看似距离相近，实则远且交通不便。特别是高山片区，村民雨天出行困难。在干旱时期村民用水紧张，生活用水依赖井水，冬季需提前储水以防水管冻结。镇内频繁开展法治讲座、宣传活动以及普法志愿活动，并组建调解队伍处理矛盾纠纷。镇党委、政府积极致力于“五级五长”工作的落实，推动“网格化管理、精细化服务”，以解决民生保障中的突出问题和提升群众生活质量。但仍存在一些薄弱环节，尤其是在教育、医疗、就业和产业发展等方面。

二、基层治理问题

党支部示范引领问题。在思想与能力方面，村党支部成员学历普遍偏低，对学习重视程度不足，对党的方针政策理解不够深入，在工作中缺乏创新意识与主动性，对问题的预判性不足，导致在应对基层治理问题时往往反应迟缓，难以发挥示范引领作用。在工作推进过程中，受到形式主义考核的干扰，难以积极主动地谋划产业和民生发展事宜。在引领产业发展方面，党支部在产业振兴方面的引领和支持力度有待加强。作为传统农业型乡镇，枣林坪镇在产业转型升级过程中面临诸多挑战。特色农产品市场推广和品牌建设效果不佳，销售渠道不畅，农民增收受到限制。林下经济产业虽有一定发展，但受技术和资金限制，尚未形成规模效应。

工作负担与能力问题。干部们身兼数职，既要处理行政管理事务和突发事件，又受到形式主义检查的困扰，工作压力巨大。县级及以上部门众多，大量工作安排层层下压至基层，而基层人员配备不足，新入职人员解决实际问题的能力尚需提升，借调现象以及年长人员“退居二线”问题导致工作落实力度不够。与县级干部相比，镇村级干部外出学习和锻炼机会极少，对新事物，新政策学习研究少，大多数干部工作时间长，形成经验主义思维，难以适应快速发展的社会需求。

形式主义留痕问题。合理的监督机制对于政策实施虽有必要，但过度的“留痕迹主义”却给基层带来沉重负担。镇村工作覆盖面广、内容繁杂、重点难以聚焦，在“重台账、轻实绩”的压力下，干部们往往忙于拍照存证、记录笔记、建立台账等工作，而忽视了民生实事，投入一线解决实际问题和服务群众的时间严重不足。同时，基层干部缺乏决策权，需要在上级政策和地方实际情况之间寻求平衡，由于乡镇工作划分没有县级部门划分明确，还需要承担超出自身职权范围的责任，这对其工作积极性和创造性产生了一定影响。

基础设施与产业发展问题。镇内基础设施薄弱，教育、医疗资源匮乏，居民生活质量提升缓慢，对美好生活的向往和目前的生活条件相差较远，对政策的响应和执行能力受限。同时，镇内以红枣为主导产业，从事红枣生产的枣农大都在60岁以上，主要以零散经营为主，未形成规模性经营，导致红枣产业的现代化、品牌化发展滞后。此外，枣林坪镇地处偏远，财政收入有限，基础设施建设和公共服务提升面临诸多困难，人才流失问题严重，这些因素都进一步加大了治理难度。

三、原因分析

党支部领导力量薄弱。目前，部分党支部工作制度不完善，缺乏明确的职责分工、规范的工作流程和有效的考核评价机制。而且，在执行过程中，制度不够严格，主要依靠干部个人工作能力，往往存在打折扣、走过场的情况，使制度流于形式。同时，部分村两委领导班子配备不齐，组织结构不完整，影响了整体工作进展。党员队伍素质参差不齐，部分党员的思想政治觉悟不高，业务能力不强，缺乏创新，不能很好地发挥先锋模范作用，无法有效吸引和凝聚群众。在资源支持方面，镇村党支部面临人力、财力、物力等多方面的不足，需要向县级相关部门申请资金支持。由于审批流程耗时过长，在一定程度上限制了其职能的有效发挥。

干部学习晋升渠道少。与县级基层单位相比，乡镇基层单位规模较小，职位层级较少，晋升空间有限，导致优秀人才难以获得足够的晋升机会，逐渐在岗位上失去激情，影响了工作效率和质量。由于镇村工作往往被具体事务所缠绕，导致缺乏足够的上升渠道信息，不了解上级部门的人才需求和选拔标准，且遴选和选拔除要求基层工作年限以外，部分岗位还有在县委和县政府工作年限的要求，这导致长期在乡镇工作的同志更加难以向上发展。这些现象往往导致更多人才不愿意到乡镇工作或者以借调的形式逃离，使得乡镇优秀人才不断流失，人才队伍更加难以稳定，进一步加剧了基层工作的困难。

形式主义工作繁多。频繁的会议和大量的文件使得乡镇干部花费大量时间在开会和准备材料上，而忽视了实际工作的执行。往往以排名和考核要求乡镇干部提交频繁的进度报告和总结，导致他们花费大量时间在报告和应付工作上，而不是解决实际问题。有些政策解读不明确，不考虑乡镇的实际情况，往往会出现执行和政策不符的情况，且县级部门对上级政策领会不够，不能向乡镇详细解读政策，导致工作陷入被动和效率低下的困境。同时，现在工作过分强调“留痕主义”，而忽视了工作的实际效果。且上级部门频繁对乡镇的软件资料和会议记录的检查和考核，使得乡镇干部疲于应付。

产业发展动力不足。枣林坪距离县城65公里，为全县最偏远的乡镇，与其他先进乡镇的基础设施和产业发展条件相比还有不小差距。地域发展不平衡导致资源配置不均，基础设施、教育、医疗等方面相对落后，治理难度增大。制约了乡村产业的发展。同时，作为传统农业型乡镇，主要以红枣为主导产业，受天气和不利因素影响较大，经济根基薄弱，产业架构单一，产业发展模式欠优，发展动力不强劲，难以催生显著的经济成效。

四、基层治理的对策建议

强化党建引领，完善基层治理体系。要强化基层党组织建设。重视后备力量的培养，积极从青年和高知识水平群体中吸纳党员，以优化党员队伍的年龄结构和知识构成。同时，对于现有的党员干部，必须增强他们在新产业和新技术方面的学习与培训，通过专题讲座和实践锻炼等途径，提高他们的政治素养、专业技能和服务质量。创新是关键，必须改革基层党组织的活动形式和工作方法，以提升其吸引力和凝聚力。要完善工作制度。建立和健全基层党组织的各项规章制度，明确职责分工，细化工作流程。要严肃党组织生活制度。严格执行“三会一课”等组织生活制度，确保党内政治生活的严肃性和认真性。同时增加财政支持，设立专项经费用于基层党组织活动，并根据实际情况适时调整增加，以保障党组织活动的顺利进行。要完善激励机制，表彰在基层党组织工作中表现卓越的个人和集体，以激发基层党组织的活力。积极引导村民参与乡村治理，整合各方资源，实现资源共享、事务共办、问题共解，共同推动乡村的和谐发展。

营造良好氛围，树立鲜明用人导向。基层党委切实履行主体责任，营造鼓励创新、宽容失误的良好氛围。要突出政治引领，强化干部政治意识，积极引导干部树立正确的政绩观，将为民务实清廉的价值追求切实落实到行动中。要突出规范管理，规范借调乡镇干部的行为，加强对干部的教育培训，提升干部解决实际问题的能力。要突出务实导向，统筹安排督查检查考核的总量和频次，以群众满意度作为评价标准，减少形式主义行为。要突出关爱保障，完善容错纠错工作制度，充分运用正向激励措施，为基层干部提供有力支持。

简化事项清单，优化目标考核。要坚持以减负增效为目标，以整治形式主义为抓手，大力实施为基层减负赋能行动，结合实际全覆盖制定村级组织工作事务指导文件，规范“三清单一制度”（职责清单、协助清单、负面清单和准入制度），进一步为基层松绑。实行考核内容年度计划和审批报备制度，改进注重“痕迹管理”“材料检查”“表册记录”的传统考核方法，推行同类事项合并考核，多部门事项联合考核，通过制定乡镇履行职责事项清单，明确基层组织职责，清理不合理任务，健全为基层减负的长效机制，并将二者作为整体加以贯彻落实，使基层能够轻装上阵。

优化执法资源配置，健全乡镇治理体系。乡镇肩负着对辖区内安全生产工作的监督管理职责。应积极探索综合行政执法改革，合理配置执法资源，以提高基层执法队伍执法效率，确保基层社会的公平、公正与稳定。必须加强对执法人员的业务培训，确保执法过程严格、规范、公正、文明，减少不必要的干预，为基层执法工作赋予更多自主性。同时，应深化“吹哨答卷”机制，赋予乡镇统筹协调权和应急处置权等关键权力，构建事件处置系统，形成完整的工作闭环，从而提升基层治理的整体能力。

强化监督力度，完善乡镇监督体系。在“小马”赋能为“大马”“大车”减负为“小车”的同时，必须加强基层监督工作。通过完善“县统筹、抓镇促村”的机制，推动巡察工作向基层深入拓展，形成监督的强大合力。让基层权力在阳光下运行。要进一步健全基层监督制度体系，创新监督手段，推动纪检监察工作向规范化方向发展。强化基层纪检机构的建设，解决监督力量薄弱的问题，加大对民生项目和集体“三资”管理的监督力度。同时，要充分发挥人民群众的主体作用，完善办事公开机制，规范信访举报流程，建立健全舆情处置机制，并加大对侵害群众利益问题的查处力度。

五、结语

以“小马”赋能为出发点，加强人才队伍建设，强化干部教育培训，畅通晋升渠道；以“大车”减负为切入点，破除形式主义，改进考核方法；以“马车”协同为着力点，优化体制、建立机制，明确基层职责，建立工作对接机制，赋予基层相应权限；以“道路”畅通为落脚点，完善机制体制建设，引导群众参与基层治理，形成长效机制，让党建引领基层治理的成效真正惠及广大群众。通过这些措施，逐步解决干部流失、产业发展等问题，全面实现基层治理能力现代化，为枣林坪镇实现高质量发展奠定坚实基础。(枣林坪镇  张尧尧）